Trwa ożywiona dyskusja, jak ma wyglądać Państwowa Inspekcja Pracy po zmianach przewidzianych w rewizji Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Pewne jest, że Inspekcję czeka rewolucja. O wizji reformy rozmawiamy z Głównym Inspektorem Pracy Marcinem Staneckim.
Czy i jak bardzo Państwowa Inspekcja Pracy powinna „odświeżyć” sposób działania? Jakie są obecnie największe jej problemy, które może rozwiązać wdrożenie kamienia milowego z KPO?
Mam wrażenie, że nie ma w Unii Europejskiej instytucji nadzorującej przestrzeganie prawa pracy działającej tak szeroko jak my. Ale mamy też te same problemy, co inne państwa. Z moich doświadczeń i rozmów z inspektorami z innych krajów unijnych wynika, że tematem kontroli numer jeden jest dla nich legalność zatrudnienia. Do tej pory mówiliśmy, że w Skandynawii nie ma wypadków. Ale w zeszłym roku w Danii było 35 ofiar śmiertelnych wypadków przy pracy. Sami obcokrajowcy. Wszyscy zatrudnieni nielegalnie.
Kontrole legalności zatrudnienia cudzoziemców to także dla nas bardzo trudne, a czasem wręcz niemożliwe do wykonania zadanie. Gdy inspektor pojawia się przed bramą, plac budowy pustoszeje. Nic dziwnego, skoro z daleka widać jego hełm i kamizelkę. Na budowie zostają wówczas dwie, trzy osoby, które są zatrudnione legalnie.
Jakie miałyby być te zmiany, żeby zwiększyły skuteczność działania Inspekcji?
Najistotniejsza zmiana przewidziana w rewizji KPO, która z pewnością pomoże nam przeciwdziałać oszustwom, to podłączenie do baz danych ZUS i Krajowej Administracji Skarbowej. Da to inspektorom pracy wgląd w dane dotyczące zatrudnienia w konkretnej firmie jeszcze przed rozpoczęciem kontroli oraz porównanie stanu zapisanego w oficjalnych rejestrach z tym, co inspektor zastanie po przekroczeniu progu takiego podmiotu.
Rozwiązaniem, które sprawiłoby, że nasze działania będą rzeczywiście skuteczne, byłoby równoczesne wdrożenie możliwości prowadzenia tzw. czynności rozpoznawczych przez inspektorów, podejmowanych na miejscu kontroli jeszcze przed jej rozpoczęciem. Uważam, że inspektorzy powinni mieć możliwość używania dronów, aby fotografować teren i ewentualne nieprawidłowości. Gdybyśmy mogli na budowach używać dronów, byłby to nowy standard, nowa jakość. Jesteśmy po wstępnych ustaleniach ze Strażą Graniczną. Mogą nas przeszkolić za symboliczne pieniądze, a może nawet za darmo.
A jak będą celowane takie kontrole?
Po zmianach ma pojawić się tzw. analiza ryzyka. Będziemy co do zasady zobowiązani do jej przeprowadzenia przy typowaniu przedsiębiorców do doraźnych kontroli. Wypełniając ten obowiązek z KPO, wypełnimy jednocześnie obowiązek z ustawy deregulacyjnej, która także mówi o analizie ryzyka i m.in. ograniczeniu liczby kontroli w przedsiębiorstwach zaliczonych do grupy o niskim ryzyku występowania nieprawidłowości. Skuteczność takich kontroli i typowanie podmiotów do sprawdzenia ułatwi nam wspomniana już wymiana danych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i Krajową Administracją Skarbową. Negocjacje w sprawie dostępu Inspekcji do baz ZUS i KAS są obecnie na zaawansowanym etapie. Wymiana danych spowoduje, że kontrole będą efektywniejsze. Nie będziemy działali na ślepo, bo będziemy mieli wiedzę o podmiocie kontrolowanym.
Taka analiza i typowanie do kontroli nie będą jednak zawsze potrzebne i nie będą miały zastosowania np. w sytuacji, gdy inspektor ustali, że w danym miejscu pracy łamane są przepisy i wymaga to interwencji. Przykładem jest akcja kontrolna, jaką objęliśmy niedawno małe budowy, które zatrudniają do 20 osób. Stwierdziliśmy nieprawidłowości w 98 proc. takich podmiotów, a po przeprowadzeniu ponownych kontroli na tym samym placu budowy inspektor nadal wykrywał nieprawidłowości w 96 proc. firm. Oznacza to, że takie miejsca powinny podlegać stałym kontrolom, skoro występuje tam zagrożenie życia i zdrowia zatrudnionych.
Pamiętajmy jednak, że Inspekcja i tak działa głównie na podstawie skarg. A złożenie skargi przez pracownika zwolni z obowiązku analizy ryzyka. Podobnie jak podana w mediach społecznościowych czy w portalu internetowym informacja, że konkretna firma nie płaci wynagrodzeń albo praca jest tam organizowana z łamaniem norm bezpieczeństwa. Zanim dostaniemy taką skargę od zatrudnionych w takiej firmie, już dziś możemy i po zmianach też będziemy mogli podjąć działania jedynie na podstawie informacji pojawiających się w przestrzeni publicznej. Taką możliwość potwierdziło zresztą Ministerstwo Rozwoju w jednej ze swoich interpretacji.
Czy to oznacza, że Inspekcja idzie w stronę zwiększenia liczby kontroli?
Nie. Chcemy, żeby kontrole były lepiej ukierunkowane, skuteczniejsze i przynosiły realne skutki. Nie chcemy zawracać głowy pracodawcom, którzy dbają o swoją załogę, a jeśli zdarzy im się popełnić błąd przy stosowaniu przepisów, to robią to bez złej woli, z niewiedzy lub błędnej interpretacji przepisów. Po zmianach tacy pracodawcy mogliby złapać oddech, nie bać się nadchodzących kontroli Inspekcji Pracy.
Chcielibyśmy stworzyć pracodawcom przestrzeń do tego, aby mieli szansę i czas na poprawę błędów. Takim rozwiązaniem miałaby być tzw. pierwsza kontrola. Jeśli inspektor pracy przyjdzie do firmy i stwierdzi nieprawidłowości, które nie będą wynikać z umyślnego działania, lecz ze zwykłej nieświadomości, nie będzie karał pracodawcy, lecz wskaże obszary do poprawy. Dopiero jeśli pracodawca nie wywiąże się z tego, inspektor będzie mógł podjąć decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie o wykroczenie. To rozwiązanie nie dotyczyłoby już tylko małych firm jak obecnie, ale rozciągnięte zostałoby na cały rynek.
Myślimy też o innym ułatwieniu życia pracodawcom i inspektorom – o wprowadzeniu swoistego audytu w firmie na wniosek pracodawcy. Być może wizyta inspektora mogłaby być poprzedzona udostępnieniem pracodawcy kart kontrolnych, żeby miał możliwość wcześniejszej samokontroli. Mimo ujawnienia nieprawidłowości podczas takiej kontroli inspektor mógłby w uzasadnionych przypadkach odstąpić od nałożenia mandatu. Oczywiście nie tam, gdzie jest zagrożenie życia i zdrowia.
Te zmiany powinny być przy tym skorelowane z modyfikacją sposobu konstruowania budżetu Inspekcji. Nasz budżet jest zadaniowy i uzależniony od liczby wydanych decyzji, wystąpień, nakazów czy przeprowadzonych kontroli. Zależy nam na tym, aby zasady funkcjonowania Inspekcji Pracy kształtowały mierniki opierające się nie na ilości, a na jakości naszej pracy. Chodzi o to, by dostosować zasady funkcjonowania urzędu do obecnych realiów i nadać Inspekcji Pracy nowy wymiar – instytucji doradczej, która zamiast gnębić pracodawców mandatami za każde, nawet najdrobniejsze naruszenie, wspiera ich dobrą radą i swoim doświadczeniem. Marzy mi się taki miernik skuteczności pracy Inspekcji, w którym zamiast liczby nałożonych mandatów podawalibyśmy liczbę pierwszych kontroli zakończonych usunięciem wszelkich naruszeń czy przeprowadzonych przez Inspekcję Pracy audytów wskazujących, że polscy przedsiębiorcy świetnie rozumieją ciągle zmieniające się prawo i skomplikowane obowiązki dotyczące zapewnienia bezpiecznych warunków pracy.
W rewizji KPO jest też mowa o możliwości kontroli zdalnej? Jak miałoby to wyglądać?
Tą zmianą jestem najbardziej podekscytowany. W dobie pracy zdalnej wprowadzenie zdalnych kontroli jest oczywistą i konieczną zmianą. Dzięki niej Państwowa Inspekcja Pracy w Polsce zrobi prawdziwy krok w kierunku unowocześnienia swojego działania. Wychodzimy naprzeciw oczekiwaniom ustawy deregulacyjnej, która mówi o końcu pieczątek w administracji. Popieram to całym sercem. Dzisiaj protokół z kontroli musi być podpisany i opieczętowany w dwóch miejscach – zarówno przez pracodawcę, jak i inspektora pracy. To dość archaiczny wymóg, więc często zdarza się, że pracodawca zapomni pieczątki, bo zwykle jej nie używa. Aby podpisać protokół, musi wrócić po nią do firmy, bo niezłożenie pieczęci to błąd formalnoprawny i protokół z kontroli nie może zostać uznany za podpisany. Chcemy, na wzór ZUS, podpisywać protokół z kontroli jednostronnie i dostarczać go pracodawcy w formie elektronicznej za potwierdzeniem odbioru. Nadal będzie możliwość wnoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni. Milczenie podmiotu kontrolowanego przez 7 dni będzie oznaczało akceptację protokołu.
Również czynności kontrolne mogłyby być podejmowane zdalnie, co byłoby dla nas ogromnym ułatwieniem. Inspektor pracy mógłby nawet kilka razy w ciągu dnia sprawdzić, co się dzieje u pracodawcy, żądając udostępnienia podglądu danego miejsca. A wspomniany wcześniej przykład małych budów pokazuje, że gdy tylko inspektor odjeżdża, bardzo szybko wraca stan sprzed kontroli. Żeby przeciwdziałać nieprawidłowościom na budowach, inspektor musiałby tam zamieszkać na stałe. Zamiast dojeżdżać w takie miejsca i pokonywać setki kilometrów dziennie, mógłby sprawdzać na żywo, co dzieje się na budowie.
Oczywiście inspektor nadal będzie mógł fizycznie udać się w takie miejsce, ale dzięki zdalnym kontrolom mógłby jeździć tam, gdzie jest naprawdę potrzebny. To również ukłon w stronę pracodawców, którzy twierdzą, że fizyczna obecność inspektora ich paraliżuje i są gotowi uruchomić kamerę w smartfonie na potrzeby zdalnej kontroli nawet kilka razy dziennie.
To rozwiązanie ma duży potencjał, ułatwi i przyspieszy proces kontroli. Szczególnie w przypadku budów, które podlegają ciągłym zmianom. Dodatkowo to rozwiązanie jest pożądane z punktu widzenia ekonomii naszego działania, oszczędności czasu i kosztów dojazdu.
Podkreślam, że będzie to cenne narzędzie uzupełniające. Nie wyprze to kontroli fizycznych, ale pozwoli inspektorowi sprawdzić, czy np. po kontroli, a jeszcze przed wydaniem decyzji, jego zalecenia są utrzymywane.
Czy zakres kompetencji inspektorów też powinien się zwiększyć?
Biorąc pod uwagę ostatnie lata i kłopoty z niewypłacaniem wynagrodzeń, dobrze, gdyby inspektorzy mieli możliwość wydania nakazu w stosunku do podmiotu, który utracił status pracodawcy. Obecnie bywa tak, że inspektor nie może przeprowadzić czynności, bo podmiot kontrolowany złożył oświadczenie, że nie zatrudnia już pracowników ani innych osób na podstawie umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji inspektor może jedynie skierować do sądu wniosek o ukaranie bądź wystawić mandat za niewypłacanie wynagrodzeń. Natomiast nie może użyć naszego najskuteczniejszego narzędzia przy dochodzeniu zaległości i wydać nakazu płatniczego. Warto to zmienić, bo w niektórych przypadkach wygląda to tak, jakby taki były pracodawca świadomie pozbył się wszystkich zatrudnionych, aby uniknąć nakazu płatniczego zapewniającego najczęściej szybką wypłatę zaległych wynagrodzeń.
Drażliwym tematem w ostatnich miesiącach jest także przewidziane w rewizji KPO wyposażenie inspektorów pracy w uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Tego najbardziej obawiają się przedsiębiorcy.
Jeśli chodzi o przekształcanie umów cywilnoprawnych, to zawsze będziemy działać tylko na podstawie skarg i postulujemy, aby taka decyzja oddziaływała wyłącznie na przyszłość. Będziemy też działać pod warunkiem wyraźnej woli osoby zainteresowanej przekształceniem. W praktyce oznacza to, że nie będziemy nikogo uszczęśliwiać etatem na siłę.
A kwestia podniesienia mandatów? To również sól w oku pracodawców.
Założeniem w KPO jest co najmniej dwukrotne podniesienie górnego pułapu mandatów. Ale należy brać pod uwagę, że nasza średnia mandatów to 1300 zł, a przed sądem – 2400 zł, podczas gdy średnia kara za naruszenie przepisów o legalności zatrudnienia np. w Czechach wynosi w przeliczeniu około 30 tysięcy złotych.
Dlaczego obecne kary w Polsce za złamanie prawa pracy są tak niskie? Mamy bowiem art. 33 Kodeksu wykroczeń, który mówi, że sąd bierze pod uwagę stopień winy sprawcy, jego zachowanie przed czynem. Sądy często stosują też nadzwyczajne złagodzenie kary, gdy pracodawcy nie stać na zapłacenie kary. Być może warto pójść w stronę zróżnicowania wysokości kar w zależności od wielkości firmy. Uczynić to proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych u przedsiębiorcy.
Czy te zmiany wpłyną na wizerunek Państwowej Inspekcji Pracy, która nadal jest postrzegana jako instytucja represyjna?
Bardzo na to liczę, bo przekonanie o represyjnej roli naszego urzędu wciąż pokutuje, choć od dawna stawiamy na edukację zarówno pracowników, jak i pracodawców. Co roku inspektorzy udzielają pracodawcom około 350 tysięcy porad w trakcie czynności kontrolnych, co oznacza, że nasi inspektorzy już teraz angażują się w tłumaczenie pracodawcom treści obowiązujących przepisów. To jest działalność niedoceniana, choć ogromnie ważna.
Z mojego punktu widzenia prewencyjna działalność Państwowej Inspekcji Pracy jest bardzo istotna. W tym celu w ostatnim okresie wydaliśmy rekordowe 405 tys. publikacji i przeszkoliliśmy 168 tys. osób. I wszystko wskazuje na to, że w tym roku przebijemy liczbę osób, które przeszkolimy za darmo. To jest ogrom pracy naszych ludzi. W 2024 r. zorganizowaliśmy ponad 50 merytorycznych konferencji, w tym roku będzie ich 60. Frekwencja wskazuje, że są to bardzo pożądane wydarzenia, będące okazją do darmowego uzupełnienia wiedzy. Wyznacza to kierunek działania Inspekcji, w której rola prewencji jest zrównywana z nadzorem i kontrolą.